Коррупция была существенной помехой для формирования демократии в 90-е годы, сейчас, в авторитарном государстве, она приняла катастрофические масштабы, местами полностью заменив собой механизмы управления. Председатель правления Центра антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл — Россия" Елена Панфилова уверена — даже для таких режимов настолько масштабная коррупция становится проблемой. Она уменьшает их привлекательность в глазах населения, а это таит в себе определенную угрозу для власти. Почему же тогда борьба с коррупцией не приносит в России никаких ощутимых результатов? На этот вопрос Панфилова ответила в лекции "Противодействие коррупции в России: вчера, сегодня, завтра". В своих размышления она подытожила опыт работы "Трансперенси Интернешнл — Россия" за 15 лет.
Один из лозунгов международного "Трансперенси Интернешнл" — "Transparency. Responsibility. Integrity" (англ. прозрачность, подотчетность, порядочность — "три "П", как называет их эксперт — прим. Каспаров.Ru). Организация, которая впоследствии стала российским отделением "Трансперенси", записала в свою программу те же ценности. Она была создана в 1999 году. В том же году Борис Ельцин в новогоднем обращении к жителям страны назвал своим преемником Владимира Путина. Один из создателей организации Леонид Никитинский тут же предложил написать антикоррупционную программу "три "П" для президента Путина". "Уже тогда я поняла, что шесть "П" — это много", — шутит Панфилова и замечает, что не ошиблась. Программа была создана, но результат оказался не таким, как хотелось бы.
"Каким-то странным образом вышло, что слово "прозрачность", страшно сказать, "транспарентность", научился выговаривать даже самый тупой депутат самого тупого муниципального собрания, не говоря уже о главном собрании страны", — не без иронии замечает эксперт. В свою очередь, подотчетность не просто научились имитировать, а "переосмыслили".
"Нам один очень высокопоставленный чиновник сказал: "О, подотчетность — это клево. Мы недостаточно еще знаем о наших гражданах". То есть никакой мысли о том, что это наоборот, и это мы, граждане, хотим знать, что вы делаете и почему, в голову им не приходило",
— рассказывает Панфилова. Результат знает каждый россиянин — в любой ситуации, когда человеку приходится контактировать с государством, он вынужден собирать и сдавать огромное количество бумаг о себе, причем чаще всего не ясно, зачем тому или иному ведомству эта информация.
Ну а слово "порядочность" и вовсе оказалось оттеснено на периферию публичного пространства. Его не принято произносить вслух, а если его и озвучивают, то с иронией. Панфилова вспоминает свой опыт преподавателя: студенты-журналисты, слыша это слово, как правило, хихикают. Еще хуже дело обстоит с будущими правоохранителями. В 2003-2004 годах эксперт участвовала в создании этического кодекса для полицейских и прочла пробный курс лекций студентам выпускного курса Университета МВД. "Такие милые, глаза горят, этические задачки щелкают на раз. Я подумала: "Жизнь-то налаживается!" Наступает день экзамена, они решают тесты, сдают, и вдруг встает один самый бойкий студент и говорит: "Елена Анатольевна, большое вам спасибо,
такой интересный курс, нам очень понравилось, такой полезный курс... но вы же понимаете, что первое, что мы должны будем сделать, когда выйдем отсюда — это отбить те бабки, которые наши родители заплатили за поступление сюда",
— рассказывает Панфилова. Тогда-то эксперт и задумалась, что для борьбы с коррупцией недостаточно просто придумать инструменты.
Она отмечает: на том же курсе были и другие студенты — после лекции к ней подошли три человека и стали задавать дополнительные вопросы. Когда она поинтересовалась, почему же они не сделали этого в ходе курса, ответ был простым — "перед ребятами было бы неудобно". Панфилова общается с этими людьми до сих пор. Двое из них ушли из полиции, еще один остался и продолжает бороться со сложившейся системой. Эксперт отмечает: молодые полицейские ориентированы не на безупречное служение обществу, а на образ условного Глухаря из телесериалов — слегка развязного, коррумпированного, эффективного и достаточно обаятельного. Опыт подсказывает: классическая формула о том, что "коррупция — это полномочия должностного лица минус контроль" устарела. Панфилова считает, что долгие годы из внимания исследователей ускользал, казалось бы, очевидный элемент этой схемы — ценности, которые исповедуют люди.
Вроде бы все давно изучено. Существует Конвенция ООН против коррупции и написанное к ней приложение с подробным перечислением способов решения коррупционных проблем. В приложении к российской ситуации Конвенция, как показал опыт, не работает. И на то есть много причин. Идет административная реформа, полномочия сокращают, контроль усиливают, а результата нет.
"Конвенция ООН вся про public officials. Что это такое?
Публичные должностные лица. Публичные должностные лица служат кому? Публике, обществу. А у нас кто субъекты антикоррупционного законодательства? Государственные служащие. Служат они кому? Государству. Отчитываются они пред кем — перед государством.
Перевернутая субъектно-объектная связь", — замечает эксперт. Но соответствующее устройство государства — только одна из проблем. Чтобы понять остальные, ситуацию надо разобрать "на винтики".
Панфилова подчеркивает, механизмы уменьшения "жизненного пространства" коррупции хорошо изучены: снижение административного бремени, уменьшение количества управляющих органов, система "одного окна" приема документов и так далее. Эксперт замечает: все перечисленные меры применялись в ходе административных реформ и не раз. С 2008 года был принят закон о борьбе с коррупцией, закон об антикоррупционной экспертизе, закон о доступе граждан к информации о деятельности государственных органов, проработан вопрос о защите заявителя о коррупции. Однако воз и ныне там, а чиновников стало не меньше, а больше.
Может быть, что-то не так в другой сфере? Механизмы контроля за госаппаратом также хорошо изучены. Внутренний контроль: декларирование доходов и имущества, контроль за конфликтом интересов, служба внутренней безопасности и так далее. Три столпа внешнего контроля: расследовательская журналистика, общественная инициатива и свободные выборы, которые играют здесь ключевую роль.
"Выборы нужны не чтобы люди могли побегать с разноцветными флажками, а для того чтобы предотвратить консервацию коррумпированных элит, особенно на мировом уровне", — отмечает Панфилова. Она приводит пример: в округе должны были построить детскую площадку, а стоит казино. Из-за коррумпированности правоохранительных органов вы, возможно, не добьетесь замены казино на детскую площадку, но вы можете добиться того, чтобы местным муниципалитетом больше не руководили те, кто провернул эту мошенническую схему.
Но электоральная конкуренция полезна не только этим. Панфилова приводит яркую иллюстрацию. Сотрудники "Трансперенси Интернешнл" проанализировал все муниципальные закупки Владимирской области . На это у них ушло 7 месяцев.
Выяснилось, что цена на товары первой необходимости на 7% ниже в тех муниципалитетах, где есть хотя бы один представитель другой партии, кроме "Единой России", причем не важно, от какой он организации.
Внешнего контроля в России действительно почти нет. Однако Панфилова уверена, что дело не только в перечисленных сложностях. Даже при тотальном отсутствии контроля, как считает Панфилова, коррумпированы далеко не все должностные лица. Тут-то и кроется ответ на вопрос, где же главный корень проблемы.
Главная предпосылка для развития коррупции в государстве — алчность, которая сегодня в обществе воспринимается как нечто естественное. По мнению Панфиловой, она фактически заполнила собой место тех самых ценностей, о которых сегодня не говорят без усмешки. Если они не объединяют общество, то все меры по борьбе с коррупцией теряют свою эффективность.
Что же делать? Надо адекватно проанализировать настоящее и прошлое. Эксперт отмечает, что публичная сфера все еще оперирует понятиями из прошлого, не замечая настоящего. Панфилова приводит в пример слово "олигарх". Власть и собственность перераспределились, и сейчас настоящие олигархи — люди во власти, владеющие миллиардами и плотно встроенные в существующую силовую вертикаль, а вовсе не те, кто был ими в 90-е годы — получившие некоторое влияние бизнесмены. "Представители СМИ, ну прекратите вы называть олигархами всех богатых людей из списков вроде Forbes. Если человек владеет миллионами и сидит в Лондоне, он не олигарх, а условно богатый человек. Пока. И это не его достижение, а чей-то недосмотр", — замечает эксперт. Но верного понимания ситуации, конечно, недостаточно — нужно идти дальше.
Панфилова перечисляет условия, необходимые для успешной борьбы с коррупцией: свободный рынок (без него возникают монополии, в которых государство срастается с криминалитетом и становится возможен рейдерский захват не только отдельных предприятий, но и городов), свободные СМИ, свободный суд, политическая конкуренция, конкуренция в гражданском обществе (наличие большого количества общественных организаций самой разной направленности — от проблем пожилых людей до контроля за госзакупками). Эксперт констатирует: с перечисленными требованиями в России все тоже "не слишком хорошо".
Она приводит пример из близкой ей сферы: в последнее время "цветут пышным цветом" общественные организации против коррупции. "И это хорошо, я же сама сказала, что должна быть конкуренция. Но что-то они в основном очень забавно представляют себе антикоррупцию. Они все время издают брошюры, и, как ни зайду к ним на сайт, они друг другу дипломы выдают. Еще есть любимое развлечение — удостоверения выдавать". За подобными организациями может крыться мошенничество, предостерегает Панфилова.
"Делаешь себе красные корочки, пишешь, что ты "Совет по борьбе с коррупцией по поддержке инициатив президента по борьбе с коррупцией", есть такой? Делаешь все это с золотом и с таким удостоверением приходишь к какому-нибудь владельцу малого бизнеса и говоришь: "Не хотите ли поддержать нашу деятельность?"
У того сердце падает сами знаете куда, и, конечно, он поддерживает идею", — описывает механизм подобного "бизнеса" эксперт. Она отмечает, что за последнее время правоохранительные органы закрыли две подобные структуры.
Однако нет худа без добра. Хотя реальная антикоррупционная деятельность представляет собой вовсе не быструю череду масштабно освещаемых подвигов, а ежедневный многочасовой анализ огромного количеством бумаг и работу с сухими цифрами, которая зачастую занимает годы, все больше людей начинает ей заниматься. Во всех регионах развивается настоящий низовой активизм. На смену лидерским организациям приходят сетевые структуры. Им не обязательно иметь телефоны и офисы, но очень важно иметь достойную репутацию, подчеркивает эксперт.
Панфилова уверена: изобретение инструментов для измерения, лечения и исправления проблем — вчерашний день борьбы с коррупцией, нужные знания уже накоплены. Пора обратить внимание на человеческий фактор.
"Возможно, у этих "микронавальных", "микротрансперенси" в регионах меньше знаний, но их можно получить в книгах, узнать у коллег. Важно то, что они противопоставляют ценностный подход той самой алчности, о которой я говорила. Эти люди — средний класс, люди с образованием, люди, которые были в бизнесе или были в государственной службе и разочаровались", — описывает Панфилова. По ее мнению, они — основа настоящего гражданского общества, которого стране не хватает.
"Идет противопоставление ценностей одной части общества ценностям другой части. Алчность была институализована поколениями недоедавших комсомольцев. Они взяли и создали такую гиперкомпенсацию за то, что были никем, а 90-е их окончательно придавили. За все те ужасы, которые, как они думают, они претерпели. Как с этим справляться? Давайте думать вместе", — описывает ситуацию эксперт. Она отмечает, что Россия хоть и уникальна из-за масштабов коррупции, порожденных "пролившимся на страну золотым нефтяным дождем", но в целом проблемы у нее с остальным миром общие. Недаром "Большая двадцатка" столько внимания в последнее время уделяет именно антикоррупционным инициативам.
"Завтра нашей коррупции и антикоррупции зависит от того, что я бы назвала большой, мировой ценностной революцией.
Когда-то была культурная революция, техническая, идеологическая. А ценностной почему-то не было. И у меня ощущение, что образованный класс мирового сообщества, те люди, которые из Манхэттена, Лондона, Москвы едут спасать детей в Африку или под Кострому, движимы какими-то новыми ценностями.
В том числе в части служения, в части того, чтобы уменьшить этот коррупционный треугольник, который возникает между возможностями, контролем и алчностью. И нам остается придумать, как же сделать так, чтобы мы всей страной из этого процесса не вывалились", — уверена Панфилова.
