Катастрофа. Так одним словом можно назвать ситуацию с массовыми лесными и торфяными пожарами, сложившуюся этим летом в Центральной части России. Стихия уничтожила сотни гектаров леса, тысячи жилых домов, лишила крова более 3,5 тысяч человек, унесла жизни около 60 человек. По данным МЧС, затраты на ликвидацию лесных пожаров и помощь погорельцам составили 12 миллиардов рублей. Материальные убытки и урон, нанесенный экологии, не поддаются расчетам. Выяснению, кто виноват, посвящены тысячи аналитических материалов. Общий вывод как зарубежных, так и российских экспертов таков: за аномальную жару в России власть, естественно, ответственности не несет, но за беспомощность в борьбе со стихией и за отсутствие организованных действий она должна ответить. Один виноватый уже найден: глава Рослесхоза Алексей Савинов отправлен в отставку. А какую ответственность несет за сложившуюся ситуацию главный управленец страны Владимир Путин? На этот вопрос мы и попытались ответить.
Все сами
Российский премьер-министр некогда сам назначил на должность главы Рослесхоза человека, не имеющего в прошлом отношения к лесу, а потому не слишком компетентного. На посвященном проблемам леса форуме, очень популярном среди работников этой отрасли, Алексея Савинова характеризуют весьма нелестно. То, что он не справится с работой, можно было ожидать. Очевидно, свою карьеру глава Рослесхоза сделал не без протекции, которую ему, скорее всего, оказал Виктор Зубков. Бывший зам Путина в питерской мэрии, а ныне зампред правительства России, курирующий нацпроекты по сельскому хозяйству, в советское время так же, как и Алексей Савинов, руководил сельскохозяйственными предприятиями в Ленинградской области.
Принцип кадровой политики Путина состоит как раз в том, что он назначает на должности только знакомых и знакомых своих знакомых. Просто компетентные специалисты, пусть даже и снискавшие уважение граждан своей профессиональной деятельностью, не имеют шансов попасть в команду Путина. Видимо, структура правительства также формируется с учетом личных отношений.
Орган, главная функция которого — управление лесными ресурсами, получил "хозяйственное" название "Рослесхоз", как будто речь идет об отрасли экономики.
Кроме того, он был подчинен не Министерству природных ресурсов, а Министерству сельского хозяйства. Таким образом, орган в структуре правительства, по мнению экспертов, занял не соответствующее его функциям место. В результате, когда ведомство проявило слабость в борьбе с масштабными пожарами, Путин предложил подчинить Рослесхоз непосредственно ему.
Получается, путинская реформа управления лесной отраслью продолжается. А началась она с принятия в 2007 году Лесного кодекса. Документ был продавлен президентской администрацией, как выразилась журналистка Юлия Латынина, "через колено". Специалисты стали его критиковать еще на стадии разработки, и весь перечень претензий к этому документу можно обнаружить на сайте, посвященном российским лесам. Сейчас критика Лесного кодекса стала массовой. Каких только отрицательных эпитетов он не удостаивается.
Лесной кодекс называют документом, "враждебным России", "опасным воспламенителем", "климатическим оружием", способным привести к полному опустыниванию Центральной России
и разрушению благоприятной для жизни человека среды обитания. Лето-2010 показало, что для такого рода мрачных предсказаний есть основания.
Благие намерения
При этом Путин, поставивший свою подпись под Лесным кодексом, единственный, кому можно вменить персональную ответственность за последствия принятия документа, потому что его истинных авторов установить невозможно. Авторство приписывается нынешнему губернатору Ханты-Мансийского округа Наталье Комаровой, которая на момент подписания Кодекса была председателем комитета Госдумы по природным ресурсам. Однако на ее долю выпало лишь внесение отдельных поправок. Концепция кодекса, как это обычно бывает, родилась за пределами Думы. К ее разработке причастны сотрудники нескольких ведомств: Министерства природных ресурсов, Минэкономразвития и Минпромэнерго. Изначально идея была в общем правильная: разделить функции.
Разработчики полагали, что главная причина неэффективности отрасли в том, что все функции: и хозяйственные, и управленческие — осуществлялись одними и те ми же органами. Попросту говоря, кто лесные ресурсы использовал, тот их и учитывал. Отсюда якобы и гигантский объем незаконных рубок, наносящий немалый урон бюджету.
Предполагалось выправить эту ситуацию, оставив за государством только функцию учета лесных ресурсов и контроля за ними, а хозяйственные функции: использование, уход, охрану лесов — передать по конкурсу субъектам коммерческой деятельноси.
Единая управленческая вертикаль, включающая в себя федеральный, региональный и местный уровни, как предполагалось, будет контролировать рачительность лесного хозяйства и выступать ее гарантом.
Полностью воплотить этот замысел не удалось.
Обнаружить его можно только в первоначальной редакции Лесного кодекса. Например, согласно статье 97, предполагалось, что "государственный пожарный надзор в лесах будет осуществляться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти". Позже эта функция, наряду с остальными, была передана субъекту Федерации. Поправка, внесенная в 2009 году, уже отражает сложившуюся практику: "Государственный пожарный надзор в лесах может осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации". Так на регионы возложили всю полноту власти над лесом, а значит и ответственность за него. Вот только прерогативу получать и распределять финансы федеральный центр оставил за собой.
Творчество масс
В результате внедрения Лесного кодекса в жизнь победила не проектная логика федерального центра, а региональная логика выживания. Потому что у региональных властей приоритетной была другая задача: не допустить социального взрыва. Все они пытались сохранить рабочие места для сотрудников лесхозов, упраздненных новым Лесным кодексом. На базе лесхозов комплектовался штат лесничеств — новых государственных учреждений управленческого плана, а также создавались другие предприятия для выполнения лесохозяйственных работ. Главными органами управления, например, в Удмуртии и Марий Эл, стали министерства лесного хозяйства, в Нижегородской области — Министерство экологии и природных ресурсов.
Сложившиеся структуры управления в регионах весьма разнообразны, но не в одной из них не реализована идея разделения функций.
Региональные органы власти сосредоточили в своих руках все функции управления, как учета и контроля, так и использования. В некоторых регионах они выступили учредителями организаций, которые получили госзаказ на выполнение разнообразных лесохозяйственных работ. Разумеется, все было оформлено, как положено, и требуемые по закону аукционы проведены. Не секрет, что в России давно научились обходить требуемые нормы, формально их не нарушая. Зачастую это меньше противоречит здравому смыслу.
Например, распределять госзаказ на выполнение работ по пожаротушению предполагается на основе тендера. Строго следовать этой букве закона оказалась просто опасно. В ряде регионов фирмы, выигравшие тендер и получившие аванс в размере 30 процентов от его стоимости, благополучно исчезли. Субъекты Федерации осмотрительно не пошли на поводу у рыночной стихии. Почти везде победителями тендеров стали государственные предприятия, специализирующиеся на пожаротушении. Впрочем, в Нижегородской области обошлись без этой формальности. Тушением лесных пожаров в регионе занимается государственное учреждение НО "Нижегородский лесопожарный центр". В Марий Эл подряд на эту работу получило ГУП "Авиалесоохрана", а в Удмуртии — АУ УР "Удмуртлес". В их обязанности входит тушение лесов, не отданных в аренду.
Арендаторы на своих участках должны заниматься пожаротушением самостоятельно.
Это еще одна норма Лесного кодекса, которая, как утверждают работники леса, не отвечает реалиям жизни. Арендаторы не имеют ни сил, ни средств, чтобы эффективно выполнять эту функцию. Ликвидацией пожаров на арендованных участках леса занимаются те же государственные предприятия субъектов Федерации. В некоторых случаях арендаторы заключают с ними договор на выполнение такой работы, но чаще всего госпредприятиям приходится выполнять ее за свой счет. Формально, согласно Лесному кодексу, давать оценку всем участникам пожаротушения, а также выступать организаторами тушения пожаров должны лесничие. В действительности они подчинены местным министерствам и в лучшем случае лишь сигнализируют о пожаре, а все вопросы о привлечении дополнительных сил и средств решают органы власти.
Главную роль в борьбе с лесными пожарами играет региональная власть.
Ответственность за это возложена на нее в соответствии с Лесным кодексом, да и средства на эти цели зачастую приходиться привлекать ей. Поэтому успешность ликвидации пожаров напрямую зависит от того, какую систему управления лесной отраслью построили у себя субъекты Федерации, сколько дополнительно средств они выделяют на приобретение оборудования для пожаротушения и так далее. Хотя погодные условия в регионах Центральной части России были примерно одинаковые, ситуация с пожарами отличалась. Например, из трех рассмотренных нами регионов меньше всего пожаров произошло в Удмуртии. В республике весьма четко организована работа Минлесхоза, деятельность которого подробно освещается на сайте ведомства, что выгодно отличает его от аналогичных интернет-ресурсов остальных субъектов Федерации.
В отличие от других регионов, пожаротушением в республике занимается предприятие, которое выполняет и весь комплекс лесохозяйственных работ, — АУ УР "Удмуртлес", объединившее все бывшие лесхозы. Для него пожары чреваты прямыми убытками, поэтому их профилактике предприятие уделяет первостепенное внимание. Как рассказал директор "Удмуртлеса" Ренат Ягафаров, в штате предприятия сохранилась должность лесника, в обязанности которого входит обход лесных участков и ликвидация возгораний на ранней стадии. Важным фактором успеха борьбы с пожарами, считает руководитель, является то, что весь арсенал маневренной пожарной техники сосредоточен в одних руках. Это позволяет быстро мобилизовать ее для ликвидации пожаров.
Лежачая вертикаль
Однако такой возможности, как утверждают специалисты, нет на уровне Федерации. Федеральная структура, занимавшаяся ранее тушением пожаров, ликвидирована. Децентрализация всех функций управления при централизации финансовых ресурсов нарушает баланс системы. Такая противоречивая логика объясняется исключительно феноменом личности главного управленца страны Владимира Путина, его нежеланием в рамках премьерской должности заниматься управленческими вопросами. Отчасти эту логику можно оправдать: зачем городить функциональную вертикаль, когда есть командная? В конце концов главы субъектов Федерации назначаются именно для того, чтобы они занимались хозяйством, а не политикой.
В то же время правом смещать глав регионов руководство страны пользуется нечасто. Например, вопреки ожиданиям, глава Нижегородской области Валерий Шанцев не поплатился креслом за то, что не выполнил обещание справиться с пожарами собственными силами, которое он дал на селекторном совещании в правительстве. Для острастки Путин уволил главу Рослесхоза. Впрочем, Савинов мог вызвать недовольство и тем, что его ведомство "неправильно" мониторило пожары. Данные Рослесхоза постоянно расходились с данными МЧС. Очевидно, Савинов не учел, что МЧС — это особая "хозяйственная" единица в путинской структуре управления. В ее функциональные обязанности входит тушение пожаров в населенных пунктах и на промышленных объектах. Лесные пожары для МЧС — это дополнительный заработок.
Так, в докладе замминистра лесного хозяйства Удмуртии Сергея Журавлева на прошедшем в Барнауле совещании по организации региональными органами госвласти охраны лесов от пожаров отмечается, что
расценки Рослесхоза на тушение пожаров в разы меньше счетов, предъявляемых МЧС за привлечение к тушению лесных пожаров.
Это связано с тем, что ведомственные расценки предусматривают включение только прямых затрат: зарплаты, стоимости ГСМ и так далее, а в счета МЧС закладывается еще и амортизация, накладные расходы и даже, как утверждают наши источники, рентабельность.
Ведь получается, что МЧС делает бизнес на чрезвычайных ситуациях. Их число не уменьшается, и, соответственно, бюджет организации растет год от года. ЧС с лесными пожарами — дополнительное тому подтверждение. МЧС благодаря усилиям СМИ опять стало главным героем лета, тогда как большинство пожаров было потушено региональными лесными службами и добровольцами. Вообще само название органа "Министерство чрезвычайных ситуаций", по-другому "Министерство катастроф", программирует порочный круг бедствий. Правильно было бы поручить эту работу не министерству, а, например, службе спасения. Но в условиях, когда глава МЧС — видный деятель правящей партии, а председатель правительства — ее лидер, такая реформа вряд ли возможна. К тому же идеологи "Единой России" считают, что катастрофа — это лучший стимул для инноваций. Так что в условиях сохранения нынешней власти гражданам России надо готовиться к тому, что события будут развиваться по катастрофическому сценарию.
Вы можете оставить свои комментарии здесь
